COPYRIGHT (©) 2017 陕西丞海水务工程有限公司 清淤 · 疏浚 · 污淤泥处理 · 资源化利用 陕ICP备17022274号 网站建设:中企动力西安

分享:

联系方式:

 

电话:029-86350361 18591883200      
邮箱:
shanxichenghai@163.com
地址:陕西省西安市未央区凤城七路长和国际D座

新闻资讯

论当代中国水治理中的政府与市场关系

分类:
新闻中心
作者:
来源:
水利部发展研究中心
2022/01/20 15:15

 

中国水利已经进入高质量发展新阶段,加快推进水治理体系现代化是水利改革的重要任务。恰当处理水治理中的政府与市场关系,是水治理体系现代化的关键议题。在理论上认清水治理中的政府与市场关系,在实践中处理好政府与市场关系,对于当代中国水治理改革具有重大意义。

 

一、科学全面认识水治理中政府与市场关系

2014年,习近平总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路,为新时期中国水利改革指引了方向。“两手发力”作为治水思路的重要内容,其含义是在水治理中,充分发挥好市场的作用和更好发挥政府的作用,是提升水治理体系和水治理能力的重要途径。

由于水是生命之源、生产之要、生态之基,保障水安全在所有国家都具有战略性和优先性,加上水资源本身的复杂特性,决定了其不可能像其他经济资源那样能够主要依靠市场机制配置。一般而言,用于生产目的的部分水资源,以及具有经营性质的部分水服务,能够在一定程度上利用市场机制进行优化配置。从世界范围来看,为了提高水资源配置和水服务提供的有效性,市场机制作为重要手段日益受到重视。过去40多年间,世界范围内的水市场化趋势较为明显,对于提升水效率总体上产生了积极作用。

与此同时,我们也要看到水市场作用的局限性。从理论上来看,只有部分水资源和水服务的有限领域能够进入市场,并且受到水的流动性、多用途性和公共性的诸多限制。从过去40多年的水市场全球实践来看,围绕水权市场的发展、水务市场化改革,也存在一些争议和政策上的反复。世界银行曾经对国际水市场经验做了总结,发现水市场发挥作用的前提条件较为苛刻,至少有9个方面。不少学者的研究持有类似看法:水市场的运作相当复杂,其发展受制于法律规则、政治选择、制度安排、经济和地理条件、以及文化因素,所以对水市场应持谨慎和适当的预期。

总体来看,水治理中政府与市场的关系是相互结合、互为支撑的关系。以水权市场的发展为例,市场机制在一定条件下可以在水资源配置方面发挥重要作用,但是这离不开政府主导下的水权分配、监管服务和配套保障。世界各国的水治理实践中,尽管市场机制发挥作用的程度存在差异,但都需要根据各自国情水情处理好政府与市场关系,其关键在于让政府与市场发挥各自的比较优势、各司其职、互补协作。

在我国,水治理是一个长期由政府发挥主导作用的领域。市场机制的引入,有助于提高水资源的配置效率、吸引水务建设和管理的社会参与,总体上有利于提升水治理效能。新世纪以来,不断扩大市场机制的作用,已经成为中国水治理改革的基本取向,经过20多年的努力已经取得明显进展。随着社会主义市场经济的完善,目前水治理改革的着眼点,是如何建立健全与市场经济条件相适应的政府与市场关系。在社会主义市场经济条件下,政府可以在用水权分配、水市场培育、用途管制、交易监管、公共工程建设、生态环境保护等方面发挥公共管理职能,通过建立健全政策法规和管理制度,为市场机制的运行提供基础支撑,同时通过提供公共服务、工程监管和社会管理,强化水安全保障。

 

二、市场在中国水治理中发挥作用的四种途径

从新世纪之初以来,引入市场机制是中国水治理改革的重要取向。但是在讨论扩大市场机制作用这个话题时,很多人往往首先想到的是“水权水市场”。实际上,水权水市场只是市场机制在水治理中发挥作用的部分形式。从全局来看,市场机制在水治理中至少有4种发挥重要作用的途径。

(一)在水务市场中发挥基础性作用

中国拥有世界上最为庞大的水务体系,水务市场化发展迅速。新世纪以来,中外投资公司在中国水务市场的资金投入总额达数千亿元,超过一半的城市供水和污水处理投资引入了社会资本参与。国有资本、民营资本、外国资本在水务市场中各自发挥比较优势,形成了多元资本相互竞争的格局。通过推进水务市场化,有效加快了我国水务设施建设,从多方面提升了水务服务质量。在此过程中也出现一些问题,比如水务企业盈利导向导致的水价大幅提高,水务行业有效监管滞后等引发社会争议的现象。这就要求在水务行业发展中,一方面可以积极利用市场机制提高效率,另一方面也要强调政府在维护市场公平、加强市场监管和保障水务安全方面的作用。

(二)在水利投融资领域发挥重要作用

水利作为基础设施部门,有庞大的投资需求,但长期面临投资渠道单一、投入不足、缺乏稳定投入保障机制等问题。新世纪以来,我国在水利发展中较好地运用市场机制吸引了多元资金投入。例如,过去20年中,全世界水基础设施PPP项目有一半在中国;过去10年中,全世界水基础设施PPP项目有三分之二在中国,利用市场机制较好弥补了我国财政在基础设施上的投入不足。未来我国水利建设任务繁重,资金需求量仍然较大。为缓解政府财政压力、解决水利企业投融资难的问题,可以进一步扩大向市场开放,有效利用市场机制筹措资金。例如,利用基础设施证券化的思路,不动产投资信托基金(REITs)等创新方式,吸引社会资金参与水利投融资。

(三)通过水价改革发挥价格调节作用

我国水价体系经过数十年的改革和探索,水价从过去立足于社会福利的“水费”,正逐步转型为立足于市场供需的“水价”。通过收征水资源费、试点水资源税,实现了从无偿取水到有偿取水的转变。水利工程供水实行了超定额累进加价制度。城市供水价格机制不断完善,水价总体水平逐步提升,建立了污水集中处理收费制度。今后,通过继续探索灵活水价机制,可以更好地发挥价格对节水和水资源调配的杠杆作用。

(四)运用水权市场优化水资源配置

新世纪以来,中国探索开启了水权水市场的建设。2000年岁末,浙江省东阳市和义乌市签订有偿转让横锦水库部分用水权的协议,开创了我国水权交易的先例,标志着我国水权市场的正式诞生。随后,内蒙古自治区、宁夏回族自治区在黄河干流开展了水权转换试点工作;甘肃省张掖市、福建省泉州市、新疆维吾尔自治区吐鲁番市等地,也相继开展了水权交易的探索。2014年,水利部在内蒙古自治区、江西省、河南省、湖北省、广东省、甘肃省、宁夏回族自治区等7省(自治区)开展水权试点工作。2016年,中国水权交易所正式挂牌成立。总体来看,过去20多年来,水权市场总体规模和发挥作用比较有限。以中国水权交易所的交易水量为例,从2016年成立至今,累计交易水量约35亿m3,平均每年交易水量仅为全国年用水量的千分之一。我国水权市场的发展,还面临着很多复杂的经济社会和管理制度制约。

 

三、中国水治理实现“两手发力”的改革取向

过去20多年间,通过不断扩大市场机制的作用,以及更好地发挥政府的作用,中国已经初步形成与国情条件和发展阶段相适应的水治理体系,水治理中的“两手发力”取得显著进展。面向水利高质量发展的新阶段,水治理体系的现代化对“两手发力”提出更高要求,有以下5个方面的改革取向。

(一)建设有为政府和有效市场

中国的国情水情决定了在水治理中政府仍然要发挥基础性作用,同时还需要不断扩大市场在水资源配置和水务管理中的作用。总体来看,我国目前水治理体系中,市场作用的发挥仍不充分,与市场经济的要求还有差距,市场力量的运用还有较大的拓展空间;另一方面,政府的作用发挥还不够到位,“越位”和“缺位”问题并存。实现有为政府和有效市场的有机结合,让“有形之手”与 “无形之手”各得其所,仍然是水利改革面临的艰巨任务。

(二)扩大市场开放和更广泛利用市场

我国走向成熟市场经济的过程,需要不断扩大水利行业对市场的开放度,多途径和多渠道利用市场力量,在水利工程建设和管理的各个环节积极引入市场机制。让市场发挥更大作用的基本路径,一是更大程度上开放水务市场,特别是供水市场、废水处理市场和污水回用市场;二是在水利投融资机制中,更充分利用市场机制扩大对水利基础设施建设的投资;三是用好水价机制,为各类水市场发育提供有利条件;四是培育发展水权市场,优化水资源配置和提供用水效率。

(三)优先利用价格杠杆和灵活水价机制

在中国国情条件下,水价相对于水权水市场,是成本更低和效果更好的政策工具,而且水价改革具有广泛的外溢性,可以间接促进各类水市场的发育,因而应将水价改革置于更加优先的地位。水价改革的基本取向是走向“全成本定价”,逐步形成“补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担”的水价机制。同时要建立和完善水价听证会制度,健全水价管理的公共决策机制。考虑到用户承受能力,城市应走在水价改革前列,通过推行“阶梯水价”逐步提升水价水平;农业水价改革积极推行“超定额加价”“节奖超罚”“一提一补” 等灵活水价机制。可以将农业综合水价改革作为水利工作促进乡村振兴的重要抓手,进一步深入开展并扩大范围。

(四)科学推进水权水市场改革

尽管我国在水权水市场改革方面开展了大量工作,但是总体成效并不明显。主要原因有两点:一方面是一个运行有效的水权市场,依赖很多前提条件,其建立和运行成本高昂;另一方面是我国的水权水市场改革思路不清晰、制度设计不合理、实践路径存在偏差,进一步限制了水权市场的发育空间。我国长期形成的水资源计划分配体系,具有有效性和稳定性,水权水市场改革需要在现有的制度体系基础上,建立一套行政分配体系与市场再分配体系相结合的创新型制度体系。

(五)全面加强政府的水治理能力建设

在水治理中更多利用市场机制,不仅不会减少政府职责和付出,相反还会对政府提出更高要求,这就需要积极转变政府职能,建设市场经济条件下的服务型政府;不断提升水治理能力,与水治理体系现代化的更高要求相适应。政府通过建立健全政策法规和管理制度,为市场机制的运作提供基础保障。加强政府的水治理能力,可以重点着眼于以下4个方面:一是建设完善现代水法治体系,强化面向新兴水问题的制度供给,落实好各种水法规制度;二是改革完善水治理体制,健全国家层面的水资源综合管理体制,进一步加强流域管理和取水权管理,完善河长制的长效运行机制;三是强化政府的监管职能,加强对水价管理、水利投融资、水务市场和水权市场的监管,加强取水用水排水各环节的信息披露和社会监督;四是提升政府的数字治理能力,大力提升水治理的信息化和智能化水平,以智慧水利建设增进水治理“两手发力”。