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用统筹方法解决城市内河治理难题

分类:
行业动态
作者:
来源:
水世界订阅
2022/05/13 15:50

 

导  读:城市内河是人类社会改变自然环境最为剧烈的地方,和谐的城河关系与人水关系是新型城镇化的题中应有之义。城市内河治理不是一个单纯的工程问题,思路不能过于简单化。不能把内河治理拆分成一个个互相之间缺乏联系的工程项目。内河治理应当系统化思维,治理与开发并重,重点逐步向综合开发转移,这是遵循内河自然规律和城市价值规律,推动城市科学发展的正确战略。

城市内河治理应该从流域出发

城市内河治理是流域治理的重要内容,多数情况下属于小流域【1】治理的一种。城市内河指的是流经城区内部的河段,内河流域治理的对象也主要是以城区为主体的集水区域。河道小环境的恶化,只是流域大环境恶化的集中表现,根源并不在河道这条“线”,而在流域这个“面”。一是流域污染,城市雨污全部或部分不能分流,截污不足,导致污水直接汇入河道;二是水量不足,我国尤其是北方城市普遍缺水,水源补充不足、自净能力弱、洪涝天气滞洪能力差、中水回用不成规模等都是城市河道水量不足的原因;三是河道缺陷,因断流及人工拦坝等原因,导致水流不畅、河道淤塞及城市水系不能贯通等问题。可见,城市内河问题主要是以城区为主的集水区域内的水污染和水循环问题。

城区集水区域由于人为干涉强烈,水文特征与自然集水区域有极大不同,如渗水量小、蓄滞洪能力与排水能力俱低、地下水位下降、河道淤塞、漏斗区问题突出、水体污染严重等。因此,内河治理比大、小流域治理涉及的人为因素更多,除了流域治理之外,还涉及景观及城市综合开发等问题,具体包括滨河及跨河交通问题、城市绿化与河道防洪相结合问题、城市雨污分流问题、汇水区域截污治污问题、河道公园的城市家具配套问题以及以河道为中心的海绵城市建设问题。一句话,也就是说,与大流域治理相比,城市内河治理要解决的更多是“人文问题”。

统筹治理内河要克服三大难题

从具体内河治理项目实施层面上看,内河治理的难题主要体现在三大难题:

第一大难题——融资难。城市内河治理涉及地理范围广、工程类别多、项目规模大,经常涉及到旧城和棚户区改造,征地拆迁投资巨大,需要海量资金持续投入。如株洲湘江两岸治理,在四年中总投资约116亿元;济南小清河1996年到2007年治理期间,总投入上百亿元。目前地方政府债务压力巨大,长期高强度投入的内河治理项目融资又难,因此城市政府在决策启动内河治理项目时都慎之又慎。

第二大难题——管理难。解决城市内河治理问题需要建设多项工程且涉及多个部门,不得不面对“九龙治水”管理难题。城市内河治理涉及的工程有河道清淤、污水干管建设、雨污分流、污水处理厂、信息监测、防洪堤、河岸绿化、生态景观、城市家具、道路交通等。这些工程会涉及水利、环保、规划、园林、市政、建管等城市建设管理的多个部门,一般内河干流治理由市政府牵头,而各支流治理会由不同区县、街道负责,条块分割比较明显。各部门都划定很多小圈圈,在各自领域内解决问题能力比较强,但圈子外边的事情是没有人管的。如水利部门负责水量的管理,环保部门负责水质的管理,但水量与水质本身在环境治理过程中本身就难以分开。城市内河治理是外部效应极强且十分不确定的领域,必须要打破这种条块分割的状态对资源进行充分整合才能整体提升治理的效能。否则,各部门分别头疼医头,脚疼医脚,投入再多也会在内耗中消耗殆尽,对城市财政来说反而成了无底洞。各部门有各自的专项规划,规划的不衔接也是内河治理启动难的重要原因。例如,仅水资源保护一项工作就涉及多个部门多个规划,水利部门的《水资源保护规划》,环保部门的《环境保护规划》、《水污染防治规划》、《自然保护区规划》,林业部门的《湿地保护规划》,海洋渔业部门的《河口区域的渔业保护规划》等。

第三大难题——收益平衡难。内河治理具有很强的外部效应,价值体现不集中,往往无法实现直接收益。城市内河流域治理的外部效应惠及整个城市,很难说得清哪些区域直接与内河有关,哪些是间接有关,至于与内河治理成效关系有多大,很多时候也相当难以评估。从理论上来说,可以通过流域范围内的排污权、绿色GDP等权益交易,通过房产税、环境税等税收方式等来实现内河治理的效益内化,但是实际操作尚缺乏经验。而且任何一个区域,其价值提升还是下降,变现能力如何,不确定性都会存在。因此就要在与内河关系比较密切的区域和项目上找到资金回收渠道,用于平衡在治理环节的投入。如沿河土地和房产物业的价值提升是最直接最明显的,可以它们和内河治理项目之间进行匹配平衡。

统筹内河治理有利于降低城市金融风险

这些年来,对中国城市金融风险的关注越来越高,但是城市金融风险中最重要的特点之一就是城市自身价值没有得到很好的实现,导致投入产出不平衡不匹配。用统筹的方法搞内河治理,有利于提升城市价值变现能力,降低城市金融风险。

近三十年来,我国城镇化速度一直在快车道上,城市对水资源和水环境的承载力不断逼近极限,人水矛盾、人与环境的矛盾越来越突出。城市污水排放量不断增加,截污治污能力相对滞后,最终使低洼的城市内河能包容而不堪承受,“母亲河”变成了“臭水河”,本应亲水发展的城区反而“憎水发展”,本应是黄金地段的滨水区域却成为房价洼地。虽然房价不是评价一个城市价值的唯一指标,但也是一个综合体现和重要标志。看一个城市的内河治理得好不好,看滨河区域的房地产价格至少可知七八分。

对很多城市的内河附近区域来说,提升城区价值的第一步就是提升内河的生态环境质量和防灾减灾能力,但这只是一条“生命线”和“温饱线”。要建设真正的城市文明和生态文明,内河治理更应是一个“内河化”综合开发的过程。什么叫“内河化”?就是内河要有内河的样子,要与城市发展相协调。即使是生态破坏较轻,自然环境优美的内河,如果绿化美化、配套设施、功能规划跟不上,一样可能成为价值洼地。例如,山东东平县县城紧邻水质良好、风景秀美的大清河北岸,县城整体在河北发展,至今县城南部边缘距离河岸仍有数百米。凡邻近河边的房子,价格几乎都是全县城最低的。城市发展如果不能立足于跨河发展和内河两岸地区融合发展,就很容易形成以内河为界、两岸功能割裂的不利局面。如山东济南长期沿黄河南岸发展,城市发展势能不足,空间战略始终未能下定决心跨河发展,以致形成了今天的东西狭长、交通困难的不利格局;在湖北省汉江两岸地区,普遍存在“双城”现象,即汉江两岸的城市总是成对出现,如丹江口和十堰、老河口和谷城、襄阳和樊城、汉阳和汉口,流域内除武汉三镇突破长江、汉江天堑分割,成功融为一体以外,其他各对“双城”均未能成功实现一体化发展,将长江变成“内河”。

欣喜的是,已经有很多城市开始重视内河治理,借助总体规划修编之机调整了内河在城市功能中的定位,有的编制了城市内河的综合治理专项规划,从城市定位、城市水环境治理和城市产业升级等角度,对内河的功能进行了重新定位和规划,取得了积极的效果。如仅长江中下游就有湖北荆州、安徽芜湖、江苏扬州等多个城市提出了跨江发展战略,立志将长江真正变成城市内河。

内河良性发展要解决统筹主体问题

从根本上说,内河治理的三大难题都和统筹高度不够有关。内河治理的外部性极强这个特点决定着项目统筹高度越低、着眼点越差,反而越不利于设计收益平衡模式和管理模式,不仅不利于融资问题的解决,甚至会影响到城市的生死存亡。

解决内河治理问题还要适当提升统筹层面,扩大统筹范围,从流域整体入手,化零为整,系统解决内河治理问题。更进一步说,要通过截污治污系统、生态园林系统以及海绵城市建设等多目标的协同作战,实现标本兼治。城市是一个复杂自适应系统,理想的城市应当是以人为本、产城融合、市民安居乐业、人与自然和谐相处的城市。城市内河持续良性发展的关键在于形成内河流域自我调整和自我“造血”的机能。一次性、纯投入式的公益性治理本身不能形成良性循环,内河生态环境治理与经济社会发展高位统筹的综合开发才能持续全面提升城市价值。内河综合开发涉及面更加广泛,包括河道整治、基础设施建设、产业发展规划等,这就需要有各方面专业经验的社会资本从各个环节积极参与内河治理开发。政府和企业的特点是互补的:政府的职能重在治理,强调管理规范,有明显的条块分割特性;而企业的职能重在运营,通常是问题导向的,更善于把一个复杂的系统化问题变成有盈利模式的项目运营问题加以解决。这就需要在内河治理开发领域引入社会资本,推动政企合作(PPP),推动国家治理能力现代化。

总之,城市内河治理和综合开发问题的解决既不可能一蹴而就,更不可能一劳永逸,而须寄希望于一批具有区域统筹能力的城市内河流域综合开发运营商尽快成长起来。

[1]小流域通常是指二、三级支流以下、以分水岭和下游河道出口断面为界、集水面积在50k㎡以下、相对独立和封闭的自然汇水区域。